BÖLGESEL KALKINMA AJANSLARI VE GLOBALLEŞME

Av.H.Enis DİNÇEROĞLU

Yeniden idari yapılanma sürecinde Mahalli İdare Birlikleri, Yasasına uygun olarak daha küçülmüş, evvelce var olan bölge ve gönüllü katılımlarla coğrafi sınırları ile Bölgesel Kalkınma Ajanslarının coğrafi sınırları karşılaştırıldığında, bölge belediye birlikleri birkaç Kalkınma Ajansının coğrafi sınırlarına bölünmüş bulunmaktadır.

         Ege Belediyeler Birliğinde olduğu gibi, mensubu bulunduğumuz Ajans sayısı beştir. Henüz Bölgesel Kalkınma Ajanslarının tamamının kurulmamış olması ve Ajanslar hakkındaki yoğun hukuki ve mali tartışmaların son bulmadığı bugünler beraberinde bir çok yeni hukuki düzenlemeyi gerektirecektir.

         Konuya ülkemizde tartışılan boyutlarıyla T.B.B.nin yeniden yapılanması ile başlayan giderek bölge ve mahalli idare birliklerini ilgilendiren değişim sürecinin dayandığı felsefe , çağın yeni tanımlamalarıyla yoğun bir şekilde tartışılmakta , bugüne değin tabu addedilen kurum ve kavramları bilinen kavramları hızla yer değiştiriyor getirilen yeni düzenlemelerin HUKUKİ-MALİ –İDARİ yapılanmamızın ve sahip oldukları normlar hiyerarşisinin dengelerini değiştirmekte olduğu tartışılmazdır.

         Bizim de bu makaleyi sunuşumuz mevcut kaotik ortamın açılımlarını, sebeplerini , muhtemel sonuçlarını açıklamaya yönelik olacaktır.

         Bölgesel nitelikteki mahalli idare birliklerinin bugünkü durumu konuşulmadan, birliklerin 5449 sayılı yasa ile yeniden çizilen sınırları bu panelde tartışılmadan ne birlikten, ne de bölgesel birliklerden bahsedilemez.

         Bir çok Avrupa ülkelerinde olduğu gibi “ Merkezi Yönetim” otoritesine tamamen bağlı yönetim yapısının başarılı sonuçlar vermediği anlaşılınca, demokratik nitelikli kalkınma birimlerinin oluşturulmasına gidilmiştir. Çünkü , demokratik nitelikli kalkınma birimi ile;
. Yerel dinamikler hareketlenerek, kalkınma potansiyelinin sınırları genişletilebilmekte,
. Geri beslemeye dayalı koordinasyon sağlanabilmekte,
. Hedef kitleye sorumluluk verilerek, rasyonellere ulaşılabilmekte,
. Bürokrasinin , yetki yoğunlaşmasından kaynaklanan kalkınma hedeflerini “ saptırma” niteliği, aşılabilmektedir.
Katılım, kamusalı ilgilendiren tüm alanlarda, halk/grup iradesinin egemen kılındığı deneyimsel bir süreç olduğuna göre , “ eşitlik” , “ güçsüzlerin güçlendirilmesi” ve “ sorumlulukların paylaşılması” ile yakından ilgilidir.

         KATILIM , İHTİLAF YARATACAK BİR POTANSİYEL DE TAŞIMAKTADIR. ÇÜNKÜ , GÜCÜN YENİDEN DAĞILIMI İLE İLGİLİDİR. SİSTEMİ OLDUĞU GİBİ SÜRDÜREN SÜREÇLERLE, DÖNÜŞTÜREN SİSTEM ARASINDA BİR GERİLİM OLACAĞI DOĞALDIR.

         Türkiye’de şu anda yaşanan sıkıntı budur. Katılımlı yönetim sisteminde ;
. Yönetim sisteminde etkileşimin güçlenmesi, rol dengelerinin karşılıklı güveni arttırması gerekirken,
. Temsil edilemeyenlerin temsili ile “ eğitsel ve kurumsal kapasitelerin gelişmesi”, “ güçlendirilmesi “ gerekirken,
. Beklentilerin karşılanması sonucunda “ işbirliği ve dayanışma kültürü” nün gelişmesi gerekirken,
. Uzlaşma ile toplumsal sistemlerde ortak bilinç- ortak akıl gelişiminin desteklenmesi,
. Sorumlulukların paylaşılması sonucunda “ortak yönelme” nin gerçekleşmesi beklenmekte iken ,
BÖLGESEL KALKINMA , ÖNCELİKLE BÖLGESEL OTARŞİ ( KENDİNE YETERLİLİK) ANLAMINDA BİR FAALİYET OLMAKTAN ÇIKMIŞ VE BÖLGESEL EKONOMİLERİN BÖLGESEL- ULUSAL VE ULUSLARARASI ETKİLENMELERİNE ORGANİZASYONAL TANIMLAR VE DAVRANIŞLAR GETİRİLMEYE , KABUL ETTİRİLMEYE ÇALIŞILMAKTADIR.

         Artık açıkça görülmektedir ki, 1990’lı  yıllardan sonra oluşan “ Yeni Dünya Düzeni “, “ Globalleşme- Yerelleşme –Globalleşme”  şeklinde özetlenebilecek olup, Milli Devletlerin değişikliğe tabi tutularak milletlerin etnik gruplara, merkezi devletlerin de  yerel-federal yapılara evrimleştirilerek başta petrol ve su olmak üzere  ENERJİ, ÜRETİM, DAĞITIM VE PAZARLAMA süreçlerini kontrol altına almak şeklinde özetlenebilecek yeni dünya düzeni ideologlarından Robert Strautz Hupe bir makalesinde bunu çok açık bir şekilde şöyle ifade etmektedir ;
“ Milliyetçilik bu yüzyılın en güçlü gerici kuvvetidir. O şiddet ve diktanın okulu olmuştur. Dar görüşlüdür. Modern teknolojinin istek ve vaatlerini ihmal eder, mal ve hizmetlerin serbest dolaşımını engeller, ekonomik ve kültürel gelişimi durdurur. Amerikan halkının misyonu, milli devletleri tarihe gömmek, onların kalan halklarını daha küçük birimlerde birleştirmek ve elindeki güç ile düzenin muhtemel sabotörlerini caydırmaktır. Önümüzdeki 50 yılda gelecek Amerikanındır. Amerikan İmparatorluğu ve insanlık rakip değil , fakat barış ve mutluluk içindeki evrensel düzenin iki adı olacaktır.”  GÖRÜLDÜĞÜ ÜZERE AMERİKAN HALKININ MİSYONU, MİLLİ DEVLETLERİ TARİHE GÖMMEK VE ONLARDAN KALAN HALKLARI DAHA KÜÇÜK BİRİMLERLE BİRLEŞTİRMEK ŞEKLİNDE ÖZETLENEN VE BÜYÜK ORTADOĞU PROJESİ İLE 23 ÜLKENİN SINIRLARINI YENİDEN DÜZENLEYECEK YAKLAŞIM HER TÜRLÜ SPEKÜLASYONDAN AZADE ÇOK AÇIK VE NETTİR.  
Yeni küresel sistem bunu yeni oluşan veya olgunlaşan küresel ulus üstü veya süper güç ABD gibi bir ulus devletin imparatorluğunda yeni aktörler ile yeni oluşan yönetişim biçiminin , yani kamudan çok özel sektörün ve ayakta kalabilen STK ’lardan oluşan bir oluşum, dayatılarak eski kurumsallaşmaların dönüştürülmesi ile gerçekleştireceklerdir. Bunu gerçekleştirmek için bazı aletlere, bu aletleri çalıştıracak formülasyonlara ihtiyaç vardır.
Bu sistem kendi kavramlarını yaratmıştır. YÖNETİŞİM, SÜRDÜRÜLEBİLİR KALKINMA, STRATEJİK PLANLAMA , YAŞAM KALİTESİ, İNSAN KAYNAKLARI , VERİMLİLİK , DÜZENLEYİCİ DEVLET  v.b. bu örgütlenmeler hukuksal olan çeşitli anlaşmalarla bölgeselleşme ve küreselleşme için gerekli zemini yaratıyorlardı. Hatta denilebilir ki ; BÖLGESELLEŞMENİN KENDİSİ DE , KÜRESELLEŞME İÇİN UYGUN ORTAM YARATMA SÜRECİDİR.

         Avrupa Birliği açısından bölgeselleşme yerine daha çok yerellik veya yerindelik kavramı kullanılmaktadır. Anlamı ise, hizmette halka yakınlık ve hizmetlerin halka en yakın ve en uygun birim tarafından görülmesidir.
Bu husus hem Avrupa Birliği hem Avrupa Konseyi için siyasi nitelikte bir yönetim ilkesi halini almıştır. 1996 yılından beri Konsey ve Birlik , Türkiye’ye İDARİ VESAYET İLKESİNİ kaldırmasını ve yerellik ilkesini Anayasa’ya bile geçirmesi için baskı yapmaktadır. Bu ilkenin idari örgütlenmenin temel ilkesi olmasını istemektedirler.
Avrupa Birliği Bölgeselleşmeyi tanımlayabilmek için , bölgeselleştirme, bölgecilik ve bölge arasındaki kavram karışıklığını gidermeye çalışmakta, tıpkı küreselleşme ile ilgili diğer kavramlar gibi bu kavramında terimleştirip, TARİHSEL, YERSEL VE TOPLUMSAL bağlamından kopma sorunu yaşanmaktadır.

Birlik, bölgeselleştirmeyi oluşturmak için çeşitli hukuksal, mali plansal ve teknik araçlar kullanmıştır. Bunlar, Avrupa Birliği Bölgeler Şartı, AB Yerellik Şartı, AB Stratejik hedefler 2000-2005,NUTS,Stratejik Bölge Planları ve ilgili projeler, Birlik fonları,üye olacak ülkeler için İlerleme Raporları ve Katılım Belgeleri,vb. Bu belgeler neo-liberal anlamda küreselleşmeyi sağlamak için bölgeselleşmeye uygun ortamı yaratmaktadırlar. Birliğin Bölgeler ve Yerellik Şartı, bölgeler üzerindeki mali, idari ve denetimle ilgili vesayetleri kaldırırken, denetimlerini sadece yargısal vesayete bağlayarak, örgütlenmelerinde, karar alma da, personel açısından, bütçe açısından ve dış ilişkiler kamu tüzel kişiliği olarak özerklik veya özgürlük yaratılmasını sağlamaya çalışıyor olması sorunların çözüm yeri en son nokta Birlik organları ve mahkemeleri olduğu gerçeği Türkiye’de yaşanan süreçle tam olarak örtüşmemekte , Türk Yargısı idari vesayetin sınırlarını zorlayan Bölgesel Kalkınma Ajansları gibi hukuki düzenlemelere en başta TEKİL DEVLET ilkesine aykırılık görerek , Bölgesel Ajansların çalışmalarını durdurmuştur.
Yazımızın başında Yerel Yönetim reform paketi adı ile yürürlüğe konulan mevzuatın , normlar hiyerarşisindeki yeri tabi olduğu hukuki rejim sebep olduğu kaotik ortamın iyice netleşmesi için , bölgesel kalkınma ajanslarının faaliyetlerini durduran yargı kararlarının dayanağı olan hukuki değerlendirmeleri aşağıda arz ediyoruz ;

 

“KALKINMA AJANSLARININ ÇALIŞMA USUL VE ESASLARI HAKKINDA YÖNETMELİK 5449 SAYILI YASANIN;

Madde 1) Amaç ve kapsam
Madde 2) Tanımlar
Madde 3) Kuruluş ( birinci fıkrasının ilk tümcesi ve son fıkrası)
Madde 4) Genel koordinasyon
Madde 5) Ajansın görev ve yetkileri(b c d e bentleri)
Madde 7) Teşkilat yapısı
Madde 8) Kalkınma kurulu
Madde 9) Kalkınma kurulunun görev ve yetkileri( a bendindeki özel kesim ve sivil toplum kuruluşları ibaresi)
Madde 10) Yönetim Kurulu
Madde 11) Yönetim kurulunun görev ve yetkileri
Madde 15) Yatırım destek ofisleri
Madde 16) Yatırım destek ofislerinin görev ve yetkileri
Madde 17) Yatırım destek ofislerine başvuru (üçüncü fıkrası ) maddeleri ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır.

         5449 sayılı Yasanın yukarıda belirtilen maddelelrinden 1.si ile diğer maddelerin parantez içinde belirtilen kısımlarının iptali için daha önce Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.

         Bu nedenle, 5449 sayılı yasanın dava konusu yönetmelikle ilgili olup Anayasa Mahkemesince incelemeye alındığı yukarıda belirtilen madde , fıkra bent ve cümleleri dışında kalan kısımlarının da Anayasa’ya aykırılık yönünden değerlendirilmesi gerekir.

         5449 sayılı Yasanın amaç ve kapsamını belirleyen birinci maddesinde ;
“ bu kanunun amacı kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek sureti ile ulusal kalkınma planı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının kuruluş görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir.” Hükmü yer almakta,

         Tanımlar başlıklı 2.maddesinde “ bu kanunun uygulanmasında Bölge’nin EK 1 listede belirtilen Düzey 2 İstatistik Bölge Birimini ifade edeceği belirtilmekte;

         Ajansların kuruluşuna ilişkin kuralları belirleyen 3. maddesinde ise;

“ Ajanslar bölgeler esas alınarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulur. Ajans merkezinin bulunacağı il kuruluş kararnamesinde belirtilir.

         EK 1 listede belirtilen bölgelerin yeniden düzenlenmesinde ve kurulmuş olan ajansın kaldırılmasına Bakanlar Kurulu yetkilidir.

         Ajanslar tüzel kişiliği haiz ve bu kanunla düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabidir.” Kuralına yer verilmektedir.

         Avrupa Birliği’nin bölgesel düzeyde uyguladığı müktesebata uyum çerçevesinde İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması çalışması sonucunda 22 Eylül 2002 tarihli 24884 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2002/4720 sayılı Bakanlar kurulu Kararıyla “düzey 1” olarak 12, “düzey 2” olarak 26, “düzey 3” olarak da Türküye’deki 81 il, İstatistiki Bölge Birimi olarak belirlenmiştir.

         25/01/2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun ülkemiz idari yapısında olmayan bölgeselteşkilatlanmayı öngörmektedir.

         Anayasanın başlangıç bölümünde hiçbir faaliyet Türk Milli menfaatleri, Türk varlığı, Devleti ve Ülkesiyle bölünmezliği esası karşısında koruma göremeyeceği belirtilmekle, 2.maddesinde Türk Cumhuriyetinin başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan bir devlet olduğu vurgulanmakta, 5. maddesinde de Türk Ulusunun bağımsızlığını ve bütünlüğünü ülkenin bölünmeliğini korumak Devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmaktadır.

         Anayasa’nın 123.maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı belirtilmektedir.

         Anayasanın 126.maddesine göre Türkiye merkezi yönetim kuruluşu yönünden coğrafya durumuna, ekonomik koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere, iller de diğer kadameli bölümlere ayrılmakta, illerin yönetimi “yetki genişliği” esasına dayanmakta olup, birden çok ili içine alan teşkilatın ancak kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla merkezi idare olarak kanunla kurulmasına olanak tanınmaktadır.

         Anayasa’nın 127.maddesinde ise yerel yönetimler il, belediye ya da köy halkının yerel ortak gereksinimlerini karşılamak üzere kuruluş ilkeleri yasayla belirlenen yasada gösterilen karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olarak betimlenmekte, yerel yönetimlerin kuruluş, görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yerel hizmetlerinin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla yasada belirtilen esas ve usullere göre idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmektedir.

         Görüldüğü gibi; Anayasa’da tekil devlet modelinin yönetsel örgütlenmedeki temel ilkeleri, “merkezden yönetim”, “yerinden yönetim” ve bunları tamamlayan “idarenin bütünlüğü” olarak belirlenmiş, “bölgesel yönetim” öngörülmemiştir.

         Anayasaya göre birden çok ili içine alacak şekilde merkezi idare teşkilatı kurulabilecek ise de 5449 sayılı Yasa ile oluşturulan yapıda merkezi yönetimin kalkınma ajansları üzerinde hiyerarşik denetimi bulunmamakta kalkınma ajanslarının teşkilat yapısından bu ajansların merkezi idarenin taşra birimi olmadıkları da anlaşılmaktadır.

         Bu duruma göre 25.01.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun kalkınma ajanslarının kapsamını, amacını ve kuruluşunu belirleyen 1. , 2. ve 3. maddelerinin , Anayasanın başlangıç kısmında belirtilen ilkelere ve 123., 126. ve 127. maddelerinde belirtilen “idarenin bütünlüğü” , “idari vesayet” , “yetki genişliği” ilkelerine aykırı bir yapı oluşturduğu sonucuna ulaşılmakta olup Kanunun bu yapıya ilişkin kuralları belirleyen diğer maddeleri ile ilgili olarak da dava konusu yönetmelikle düzenleme yapıldığı saptanıldığından bu maddelerin de Anayasaya aykırı olduğu kanısına varılmaktadır.

         Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenlemenin ise Anayasanın 2. maddesinde belirtilen “hukuk devleti” 11.maddesinde yer alan “anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ile kanunların Anayasaya aykırı olamayacağı” ilkeleri ile de çelişeceği ortadadır.”

         Danıştay’ın son kararından sonra kuruldukları açıklanan İzmir ve Adana-Mersin kalkınma ajanslarının hukuksal dayanakları boşlukta kalacağından İzmir kalkınma ajansı faaliyetlerini durdurmuştur.

         KALKINMA AJANSLARININ OLUŞTURDUĞU YENİ DÜZENLEMELERİN YARGI DENETİMİNE TAKILAN HUKUKİ VE MALİ SORUNLARIN BAŞLICALARI ŞUNLARDIR;
1) Kalkınma Kurulu üyelerinin hangi kesimin temsilcilerinden oluşacağını düzenleyen 5449 sayılı Yasanın 8.maddesi “kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşları”nı saymaktadır. TMMOB nun dava konusu ettiği 06/07/2006 gün ve 26220 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Bakanlar Kurulu Kararının 2/II fıkrasının (b) bendi “özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarını” saymaktadır. Bunları da “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, dernekler, vakıflar, sendikalar, birlikler ve diğer sivil toplum kuruluşları” olarak tanımlamaktadır. Bu tanımın ya da saymanın hukuksal, siyasal ve doktriner bir dayanağı bulunmamaktadır. Sivil toplum kuruluşları kapsamına Anayasa’da tanımını bulan meslek kuruluşlarını almanın idari sistemimizle bağdaştığını söylemek olanaklı değildir.

Hukuksal metinlerdeki tanımların, genel hukuki esaslara uygun, nesnel ve bilimsel olması gerekirken, dava konusu karardaki tanım, ibare ve kavramların hukuki dayanağı olmadığı gibi bilimsel ve nesnel de değildir bu nedenle iptali gerekir.

Anayasa’nın çizmiş olduğu yönetsel yapı tablosuna uygun olmayan bir yapı ortaya çıkarılmıştır. Dava Konusu Karar ve 5449 sayılı Yasa köklü bir yapısal değişikliği içerdiğinden, Anayasa’da bir düzenleme yapılmaksızın, Anayasa’dan kaynağını almayan yeni bir yürütme organın oluşumu Anayasal sistemimizle uyuşmamaktadır.

Yukarıdaki şema, Anayasal sistemimizdeki idari örgütlenmeyi göstermektedir.  TMMOB ve diğer meslek kuruluşlarının idari yapıdaki yerini Anayasa’nın 135. maddesi belirlemiştir. Anayasa, meslek kuruluşlarını, kamu tüzel kişiliğine sahip, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olarak tanımlanmakta olup, özel kanunla kurulacaklarını da emretmektedir. Olayımızda, ne Anayasa’nın 135. maddesi değişmiştir ne TMMOB’un kuruluş kanunu ortadan kalkmıştır. Anayasa maddesi ve 6235 sayılı Yasa yürürlükte iken, TMMOB’ni “sivil toplum kuruluşu” olarak saymanın hukuki dayanağı bulunmamaktadır.

Dava Konusu Kararda “sivil toplum örgütü” kavramına da bir ölçüt getirilmemiştir. Sivil toplum kuruluşu, kaba tanımıyla Devlet dışılığı ifade etmekle birlikte, siyasi arenada ucu açık bir tartışma alanını oluşturmaktadır. Bugün, “sivil toplum kuruluşu” herkesin üzerinde anlaşabildiği bir kavram  değildir. Siyasal yaşamda, ideolojik olarak kullanılan ve buna göre içinin doldurulduğu “sivil toplum kuruluşu” ifadesinin hukuksal metinde yer almasının sayısız sakıncaları bulunmaktadır. Demokratik kitle örgütü tanımı ile bağdaştırılmayan “sivil toplum kuruluşu” ibaresi siyasal bakış açısını içinde barındırmaktadır.  Genel idare içinde yeralan yerinden yönetim kuruluşlarının, amaç, işlev ve işleyişi gözardı edilerek, demokratik esaslara göre örgütlenip örgütlenmediği belli olmayan “sivil toplum kuruluşları” ile aynı kategoride değerlendirilmesi yürütmeye bakışta esaslı bir değişimin öngörüldüğünü ortaya koymaktadır.

Özel kesim temsilcilerinden de ne anlaşılacağı açık değildir. Dava konusu kararda, özel kesim ile ne kastediliyor buna ilişkin bir duyumsatma dahi bulunmamaktadır. Bundan yatırımcı ya da sermaye sahipleri kastediliyor ise, zaten Yürütme Kurulunda Ticaret Odası ve Sanayi Odası temsilcilerine yer verilmiştir. Özel kesimden kastedilen birey olarak yatırımcı ve şirket kastediliyor ise bunun da hukuk sistemimizle bağdaşır bir yanı bulunmamaktadır.  5449 sayılı Yasa’nın yalnızca 16. maddesinde bir kez ifade bulan “özel kesimdeki yatırımcı” ibaresi ile gerçek kişi ya da şirket tüzelkişiliğine sahip sermaye sahibi kast ediliyorsa bu da yürütmeye kişilerin katılımı anlamına gelir ki,  bunun da hukuk sistemimizle izah edilir bir yanı bulunmamaktadır.

2-Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Anayasa’nın 166. maddesinde ismi olmamakla birlikte, yukarıdaki şemada görüleceği üzere merkezdeki yardımcı kuruşlardan biridir. Anayasa’nın 166. maddesi, ekonomik, sosyal ve kültürel  kalkınmanın plana göre yapılması ilkesini öngörmüştür. Bu ilke gereği de DPT 91 sayılı Yasa ile kurulmuştur.

 

  DPT’nin ana hedefler yönünde hazırlamış olduğu plan Bakanlar Kurulunca kabul gördükten sonra meclisin onayına sunulur. TBMM’ce onaylanan kalkınma planları icrai nitelik kazanır. Oysa, dava konusu karara ve 5449 sayılı Yasa’ya göre, TBMM onayına sunulmadan DPT ve Ajanslara karar alma ve icra yetkisi tanınmaktadır. 5449 sayılı Yasa’nın 28. maddesi ile 19.6.1994 tarih 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen “Kalkınma ajanslarının koordinasyonunu sağlamak ve bunlarla ilgili iş ve işlemleri yürütmek” görevi, DPT’nin kuruluş amacına, Anayasa’nın 166. maddesine, ve son 5 Yıllık Kalkınma Planına aykırılık oluşturmaktadır.  

Bugüne kadar hazırlanmış Kalkınma planlarında,  ulusal ana hedef ve ilkeler belirlenerek planlar yapılmıştır. Öncelikle, sanayiden konuta, turizme  kadar yapılacak yatırımların öncelikle arazi kullanım planlarına göre yönlendirilmesi esas alınmıştır. Bu ilkeye uygulamada uyulmasa da ana ilke olarak kabul görmüştür. DPT,  hazırlamış olduğu kalkınma planlarını ulusal ölçekte, bunun altında ise bölgesel kalkınma planlarını bir bütün içinde ele almak durumundadır. Bu nedenle 5449 sayılı yasanın DPT’nin hazırlayacağı planlara bağlı kalmaksızın kararlar alabileceği ve hususu Anayasa’ya aykırılık olarak kabul edilmelidir.

3- Kuruluş kararnamesi ile belirleme konusunda idareye verilen yetki, esasları ile ilgili düzenleme Yasada yapılmadığı için asli bir düzenleme yetkisidir. Asli düzenleme yetkisi Anayasanın 7 nci maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Halbuki söz konusu üçüncü fıkrada (5449 SY mad.8/III) asli düzenleme yetkisi idareye devredilmiş olduğundan böyle bir düzenleme, Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırıdır.  

Diğer taraftan, Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı düzenlemenin hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddeleri ile çelişeceği de açıktır.

Bu nedenle, 25.01.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun 8. maddesi Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekir.

Hukuk devletinden ne anlaşılacağı konusunda Anayasa Mahkemesi’nce 06.07.1995 günlü, 1994/80 Esas, 1995/27 sayılı kararda,” Hukuk devleti, tüm işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu bilinen her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, Anayasa ve hukuk kurallarına bağlılığa özen gösteren, yargı denetimine açık olan, Yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ile Anayasa’nın bulunduğu bilincinden uzaklaşmayan devlettir…” biçiminde tanımlanmıştır.  Bu belirlemeler karşısında, hem yürütme hem de yasama organının  bu gereklere uygun hareket etmesi gerekeceği açıktır. Bilindiği üzere, hukuki düzenlemeler genel düzenleyici işlem niteliğinde olmak zorundadır.  Bakanlar Kurulu Kararı’nın 3. maddesi  belli bir  topluluğu hedef alarak yapılmış bir düzenleme olması nedeniyle amaç unsuru yönünden Anayasa’ya aykırıdır. Çünkü, Yönetim Kurulu’nun teşkilinde sermayeyi temsil eden kuruluşların alınması ve bunlara yürütme yetkisi verilmesi Anayasa’nın 2, 6, 7, 8 ve 10 maddelerine aykırıdır. TOBB’a bağlı meslek odalarının, Anayasal olarak eşit konumdaki diğer meslek odalarından ayrık olarak yürütmede yetki verilmesi Anayasa’nın 135 ve 10. maddelerine aykırılık oluşturmaktadır.
TMMOB’un yukarıda arz edilen başvurusu Türkiye’de yoğun tartışmalara neden olmuştur.

 

 

 

Kalkınma Ajansları’nın 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun ile ülkemiz daha önce hiç uygulanmamış bir yönetim modeli ile karşılaşmıştır. Kamu özel sektör ile sivil toplum kuruluşlarının temsilcilerinin oluşturduğu ajanslar, büyük ölçüde kamu kaynaklarından topladığı gelirlerle giderlerini karşılayacak olmalarına rağmen açıkça belirtilmese de ( tasarıda var olan onaylama sürecinde son anda çıkarılan) Sayıştay denetiminin dışında kalmıştır.

AJANSLARIN HUKUKİ YAPISI
Kalkınma ajanslarının hukuki durumu kamuda şimdiye kadar alışılmış olan yönetim modellerinden farklıdır. Ajansların özel hukuk kurallarına bağlı olacağı belirtilmişse de kamu hukukuna has özelliklerle de donatılmıştır. Bunları aşağıdaki şekilde belirtebiliriz;
1) Yatırımcıların tek durak ofislerine başvurusu devlet kurumlarına başvuru olarak değerlendirilecektir.
2)Ajans gelirleri büyük ölçüde kamu kudretine dayanan gelirlerden oluşmaktadır.
3)Ajanslarda kamu görevlileri de çalışabilecek ve burada geçen süreler memurlukta geçmiş gibi sayılacaktır.
4)Ajansların ulusal düzeyde koordinasyonundan Devlet Planlama Teşkilatı sorumludur.
5) ajansların görevleri kapsamında gerekli gördüğü bilgileri kurum ve kuruluşlardan istemeye yetkili ve bu kurumlarda gerekli bilgileri zamanında vermeye yükümlüdür.
6) ajanslar İçişleri Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına karşı sorumludur.
Bu sonuçlara göre kalkınma ajanslarına özel hukuk kurallarına tabi olan ancak, kamu kuruluşlarına has yetki ve sorumluluklar taşıyan ve bölgelerinin kalkınmasını amaçlayan kamu, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının oluşturduğu bir bölge yönetişim modelidir denilebilir.
Bu tanımlama ile kamu hizmetinin tanımında, kamu görevlisinin tanımında, kamu mal ve kaynaklarının idaresinde yeni tanımlamalarla değişimleri içermektedir.

 

KALKINMA AJANSLARININ DENETİMİ
Kalkınma ajanslarının denetimi 5449 sayılı yasanın 25.maddesinde belirtilmiştir. Buna göre ajanslarda iç ve dış denetim yapılacaktır.
İç denetim ajansın yönetim kurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından gerçekleştirilirken; dış denetim Sermaye Piyasası Kurulu mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına incelettirilerek yapılacaktır.
5449 SAYILI KANUNDA DIŞ DENETİMİN AJANSIN HER TÜRLÜ HESAP VE İŞLEMLERİ ÜZERİNDE GERÇEKLEŞTİRİLECEĞİ BELİRTİLMİŞ ANCAK BU DENETİMİN TÜRÜ VE ŞEKLİ BELİRTİLMEMİŞTİR.
Kalkınma ajansları için getirilen denetim sisteminde bazı eksikliklerin olduğunu rahatlıkla söyleyebiliriz. Her şeyden önce büyük ölçüde kamu gücüne dayanarak çalışan ajansların parlamento tarafından denetlenmesi öngörülmemiştir. Kamu kaynağı kullanan bir kuruluşun halkın temsilcilerinden oluşan bir parlamentonun denetimi dışında bırakılması düşünülemez. Esasen yürütme organının idari ve mali bağımsızlık verdiği bir kurumu yine kendisine bağlı kurumlar tarafından denetletmesi, o kurumun özerkliği ve bağımsızlığıyla bağdaşmayacaktır. Yasada öngörülen dış denetim, parlamento adına yapılan bir denetim değildir. Ayrıca ajansların iç denetiminin kurul başkanı veya genel sekreter tarafından gerçekleştirileceği anlaşılmaktadır.
Bunlar mesleği denetçilik olan kişiler değildir. Oysa ki genel kabul görmüş denetim standartlarına göre denetim faaliyetinin profesyonel ve mesleği denetçilik olan kimseler tarafından gerçekleştirilmesi gerekir.
Ayrıca yasanın uygulanmayacak hükümler bölümünde ajanslar 4734 sayılı Kamu İhale Yasası hükümlerinden muaf tutulmuştur. Bilindiği üzere kamudaki ihale sistemine bütünlük getirilmesi saydamlığın sağlanması amacıyla kamu ihale yasası çıkarılmış ve bu konudaki düzenlemeleri yapmak ve şikâyetleri değerlendirmek üzere Kamu İhale Kurulu oluşturulmuştur. Kamudaki ihale sisteminin şaibeye yol açmadan düzgün işleyebilmesi için kamu kaynağı kullanan bütün kurumların istisnasız olarak bu yasanın kapsamında olması gereklidir. Yeni oluşturulacak olan ve ihale konusunda hiçbir birikimi olmayan ajansların 4734 sayılı Kamu ihale kanunu kapsamı dışında bırakılması her ajansın farklı uygulamalarla hareket etmesine yol açabilecek ve ihale işlemleri üzerinde yeterli bir denetim olmadığı için ileride bir takım sorunlar oluşabilecektir.

 

Kalkınma Ajanslarının Sayıştay Tarafından Denetimi
Bütün dünyada Sayıştaylar, halkın ödediği verginin halk yararına kullanımını sağlamak için parlamentolar adına denetim yapmak üzere kurulmuşlardır. Mutlak iktidarların sınırlandırılması gereksinimi ve bunların ardından Parlamentoların ortaya çıkmasıyla, Sayıştayların doğuşu arasında yakın ilişki vardır. Çağdaş dünyada son dönemde yaşanan gelişmeler, Sayıştay denetiminin nesnel tabanının genişletilmesi yönündedir. Bu gelişmeler Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları (Sayıştaylar) Örgütünün (INTOSAI) ve benzeri diğer uluslararası kurumlarının dokümanlarına da yansımıştır. Yine son dönemlerde, gerek ülkeler bazında, gerekse uluslararası kuruluşlar platformunda, Sayıştay denetimi ile Parlamentoların denetim fonksiyonunun etkinliği arasında ilişki kurulmakta ve Sayıştay denetimi saydamlığın, hesap verme sorumluluğunun güvencesi sayılmaktadır. Bu gelişmelere bağlı olarak Sayıştayların yaptığı denetimin kapsamı kamu kaynağının kullanıldığı tüm alanlara yayılmıştır.
Kamu hizmetlerinin çeşitliliğinin her geçen gün artması ve sunumunda yaşanan değişimler, kamu parasının kullanımını da farklılaştırmaktadır. Bu farklılıktan dolayı, kamu hizmetleri farklı idari yapılar tarafından sunulabilmektedir. Bu nedenle, kamu parası kavramını yeniden tanımlama gereği ortaya çıkmıştır. Günümüzde hangi kaynaktan alınırsa alınsın, kamunun elde ettiği bütün paralar, kamu kurumlarından alınan paralar, özel kurumların belli statü ve yetki kullanarak elde ettiği paralar kamu parası olarak kabul edilmektedir.
5449 sayılı Kanun’a göre ajansların gelirleri büyük ölçüde kamu gücüne dayanarak toplanan gelirlerden oluşmaktadır. Bu koşullarda, tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olarak kamu parası kullanan kalkınma ajanslarının, saydamlık ve hesap verme sorumluluğu ilkeleri uyarınca parlamento adına denetim yapan Sayıştayın denetimine tabi olması gerekir.
2001 yılında hükümetçe hazırlanan “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının” Sayıştayı ilgilendiren kısımlarında kamu kaynağı kullanan, ancak Sayıştay denetimi kapsamında bulunmayan kuruluşların Sayıştay denetimi kapsamına alınması ve özel yasaların Sayıştay denetiminden çıkmaya imkan veren maddelerinin kaldırılması ve böylece kamu kaynağı kullanımının parlamento tarafından eksiksiz denetlenmesine olanak sağlanması öngörülmüştür. Daha sonra 58 inci hükümet tarafından açıklanan acil eylem planında, günümüz şartlarına uymayan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun değiştirileceği, TBMM adına denetim yapan Sayıştayın denetim yetkisinin kapsamının, Cumhurbaşkanlığı, TBMM ve Üst Kurullar dahil olmak üzere tüm kamu kurum ve kuruluşların hesaplarını içine alacak şekilde genişletileceği belirtilmişti. Nitekim bu gelişmeler neticesinde 10.12.2003 tarihinde TBMM tarafından kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile daha önce Sayıştay denetimi dışında olan ve kamu kaynağı kullanan kurum ve kuruluşlar büyük ölçüde, dış denetim kurumu olarak Sayıştayın denetim kapsamına alınmıştır.

Ancak, 5018 sayılı Yasadan sonra yürürlüğe giren 5449 sayılı kalkınma ajansları Kanununa göre Kalkınma Ajansları, kamu mali yönetiminde yaşanan bu gelişmelere rağmen, 5018 sayılı Kanunun kapsamı dışında bırakılmıştır.
5449 sayılı Yasanın Meclis Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi esnasında milletvekillerince konu gündeme getirildiğinde; hükümet yetkilileri, kamu kaynağı kullanacak bu ajansların mali denetiminin Sayıştay tarafından yapılmasına engel bir durum olmadığını belirtmişlerdir. Hükümet yetkililerinin bu görüşünün temel dayanağı, Kanunun 25 inci maddesinin gerekçesinde Sayıştayın denetim hakkının saklı olduğuna dair bir ifadenin yer almasıdır. Bilindiği üzere yasaların gerekçeleri, yasa koyucunun o yasada neyi amaçladığına açıklık getirir. 5449 sayılı yasanın metninde Sayıştay denetimiyle ilgili bir hüküm yokken, gerekçesinde Sayıştayın denetim hakkının saklı olduğunun belirtilmesi, “Sayıştay, bu yasaya göre olmasa da, Anayasadan ve diğer yasalardan kaynaklanan yetkisine dayanarak denetim yapabilir” anlamını taşımaktadır. Peki bu gerekçeye dayanarak Kalkınma Ajanslarını Sayıştay denetleyebilir mi? Bu soruya yanıt bulabilmek için Anayasanın ve Anayasa Mahkemesi kararlarının incelenmesinde de fayda vardır.
1982 Anayasasının 160 ncı maddesinde Sayıştay denetiminin kapsamı düzenlenmiştir. Anayasanın, en son 07.05.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5170 sayılı yasayla değiştirilen 160 ıncı maddesine göre;
“Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir

Vergi, benzeri malî yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.
Mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.
Sayıştay’ın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.”
Anayasanın 165 inci maddesinde ise “Sermeyenin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir” denilmiştir.
Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında kamu gelir, gider ve malları üzerinde parlamenter denetimin gerekliliğini vurgulamıştır. Örneğin, 3230 sayılı “Tanıtma Fonu Teşkili….” hakkında kanunun bazı maddelerinin iptaline ilişkin 24.02.1987 tarih ve E.1985/24 ve K.1987/6 sayılı kararlarında; “Devletin, gelir ve giderleri ile malları üzerinde parlamenter denetim için Anayasanın iki yol ve yöntem kabul ettiği, bunlardan birinin Anayasanın 160 ıncı maddesinin öngördüğü Sayıştay tarafından yapılan, diğeri Anayasanın 165 inci maddesinde belirtildiği üzere yasa ile kurulan ve denetimin TBMM’ce yapılması öngörülen sistemle gerçekleştiren denetim olduğu” belirtilerek, Anayasal açıdan asıl önem taşıyan denetim yönteminin TBMM denetimi olduğu, idari denetimin hangi ölçüde etkin olursa olsun parlamenter denetimin yerini tutmayacağı vurgulanmıştır. Yine, Anayasa Mahkemesi Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonlarının Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında 3346 sayılı Yasa ile İlgili olarak aldığı 28.01.1988 tarih ve E.1987/12, K.1988/3 sayılı kararında; “Yasaya bırakılan hususun denetleme esaslarının düzenlenmesi olduğunu, yasayla düzenleme yapılırken, kimi kuruluşların denetim dışında tutulmasının, Anayasanın kapsamını belirleyen buyurucu kuralına aykırılık oluşturacağını” ifade ederek parlamenter denetimin gerekliliğini açıkça belirtmiştir.
Anayasa mahkemesi son olarak 4743 sayılı Malî Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 7 nci maddesinde yer alan ve kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların 832 sayılı Sayıştay Kanununa tâbi olmadığına ilişkin hükmü 25.6.2002 tarih ve 2002/58 sayılı kararıyla iptal etmiştir. Kararda Anayasa’nın 160 ıncı maddesinde, Sayıştayın genel ve katma bütçeli idareler dışında kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini de yapmakla görevli olduğuna ilişkin kuralın tüm kamu kurum ve kuruluşlarının denetimlerinin parlamentoca yapılmasını öngören ilke karşısında kurumlardan bir kısmının kanunla Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışına çıkartılabileceği şeklinde yorumlanamayacağı belirtilirken; bu kuruluşların Anayasanın 165 inci maddesinde sayılan kurumlar arasında olmadığı için bu madde kapsamında değerlendirilemeyeceğini ve Türk idare sistemi içinde kalan bu tür kurulların doğrudan 160 ıncı madde içinde değerlendirilerek denetlenmesi gerektiğine karar verilmiştir.
Görüleceği üzere Anayasa Mahkemesi konuya Sayıştay denetimi açısından ziyade, parlamento denetimi açısından yaklaşmaktadır. Büyük ölçüde kamu kaynağı kullanan bir kuruluşun parlamento denetimi dışında tutulması Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiği emsal kararlarına göre açıkça Anayasaya aykırıdır. Ancak yukarıda da değinildiği üzere, çağdaş dünyada yaşanan gelişmeler ile genel kabul görmüş denetim standartları denetimin, mesleği denetçilik olanlarca yürütülmesini gerektirmektedir. Ayrıca Anayasamız parlamento adına iki tür denetim öngörmüş ve bunları 160 ve 165 inci maddelerde saymıştır. Ajanslar Anayasanın 165 inci madde içinde sayılan kuruluşlar içinde olmaması ve anayasanın parlamento adına başka türden bir denetim belirlememiş olması sebebiyle, ajansların anayasanın 160 ıncı maddesi kapsamında Sayıştay denetimine alınması gerekir. Aslında yasa koyucu da yasanın uygulanmayacak hükümler kısmında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununu sayarken 832 sayılı Sayıştay Kanununu saymamakla ve yasanın gerekçesinde Sayıştayın denetim hakkının saklı olduğunu belirtmekle, ajansların Sayıştayca denetlenmesi gerekliliğini zımnen de olsa kabul etmiştir.
Av.H.Enis DİNÇEROĞLU

 

 

 

 

 

 

            

Tüm Makaleler...